陆丰市人民政府关于加强政府性

债务管理的实施意见

 
各镇（场、区）人民政府，市府直各单位：

        为进一步加强我市政府性债务管理，规范政府举借行为，严格控制债务规模，建立债务偿还机制，防范债务风险，贯彻落实《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《广东省人民政府关于加强政府债务管理的实施意见》（粤府〔2015〕43号）和《广东省人民政府办公厅关于进一步加强政府性债务和隐性债务管理的意见》（粤府办〔2017〕72号），切实加强我市政府性债务管理，促进经济社会持续健康发展，现提出以下意见：

        一、总体要求

        深入贯彻落实《中华人民共和国预算法》和国务院、广东省人民政府关于加强地方政府性债务管理的各项规定，按照明确责任、规范管理、疏堵结合、防范风险、公开透明的管理原则，规范政府债务的举借、使用、预算管理和偿还，建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制。

        二、基本原则

        （一）明确责任。明确政府和企业责任，政府性债务不得通过企业举借债务或要求企业变相为政府举债，企业债务也不得转嫁给政府偿还。同时，各地政府是本地区政府债务责任主体，切实做到谁借谁还、风险自担。

        （二）规范管理。对地方政府债务实行规模控制，严格限定政府举债程序和资金用途，把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一，落实规范管理各项要求。

        （三）疏堵结合。在国家赋予地方政府的融资权限内依法适度举债，建立规范的政府举债融资机制，为地方经济社会发展筹集必要资金。禁止在规定渠道以外违法违规举债。

        （四）防范风险。建立债务风险预警机制，落实债务偿还责任，妥善处理在建项目后续融资，切实防范和化解财政金融风险。

        （五）公开透明。公开政府债务重要事项信息，完善向人大报告内容，接受社会各界监督，改进债务管理工作。

        三、明确政府性债务管理责任

       （一）明确责任主体。各级政府是本地区政府性债务管理的责任主体，政府主要负责人是本地区政府性债务管理的第一责任人。市政府对全市政府性债务管理实行统一领导，负责加强对全市政府性债务的监督管理，对全市政府性债务规模控制、地方政府债券申报额度以及违规举债责任追究实施决策管理。

       （二）明确监管职责。市财政部门是地方政府性债务的归口管理部门，负责完善债务管理制度，充实债务管理力量，实施债务规模控制、债券申报、债券分配、预算管理、统计分析和风险监控等日常管理工作，及时通报地方政府性债务风险监控信息。组织部门负责将政府性债务作为一项硬指标，纳入政绩考核发展。

        发展改革部门负责政府投资计划管理和项目审批，从严审核，要求选取能预期完成的建设项目申请债券资金。

        审计部门负责依法加强对地方政府性债务的审计监督，促进规范和完善债务管理，提高资金使用效益。

        国土部门负责建立土地储备项目库，编制土地储备项收支计划，提出土地储备资金需求，编制土地储备专项债券项目工作方案。

       金融监管部门负责加强监管、正确引导，制止金融机构等违法违规提供融资。

       人民银行负责政府性债务在银行、证券、保险业和金融市场的统计调查。

       其他相关部门要切实履行职责，加强协调配合，全面做好地方政府性债务管理各项工作。

        四、规范政府性债务的举借行为

        （一）政府债务的举借主体。除国家和省另有规定外，政府性债务只能通过政府及财政部门举借，不得通过包括融资平台在内的任何企事业单位等举借。

        除上级转贷资金外，各镇（场、区）政府和各单位均不得以任何形式举借政府债务。

        除财政部门外，行政机构和承担行政职能的事业单位及公益一类事业单位不得举借任何债务。公益二、三类事业单位举借债务的，举债前由主管部门报市财政部门审核后，报市政府审批。其他单位所举借债务由举债单位经营收入归还，不得将偿债责任转嫁给财政。

        除法律另有规定外，各级政府及部门不得为任何单位（企业）和个人的债务以任何方式提供担保。

        （二）政府债务的举借方式。举借政府性债务应当遵循适度从紧、防范风险、量力而行、注重效益、明确责任的原则，政府性债务的总规模应当控制在本级财力可以承受的范围内。除国家和省另有规定外，政府性债务只能通过由省代发地方政府债券的方式举借，具体包括一般债券和专项债券。

        （三）政府债务的举借限额控制。政府性债务区分为一般债务、专项债务，分别实行余额限额管理。省财政厅在国务院批准的全省限额内，根据各地债务指标、财力状况、税收占比等情况，按因素法评估各地债务风险等级和财政承受能力，分类测算各地级以上市、财政省直管县的一般债务和专项债务规模余额限额，并报省政府批准确定。本级政府不得突破上级批准的限额举借债务，同时，加大力度消化存量债务规模。

        （四）推广运用政府和社会资本合作模式。响应国家政策导向，探索政府和社会资本合作模式（PPP），由社会资本承担项目建设和运营，通过特许经营、“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报，政府部门负责价格和质量监管，达到公共利益最大化。立足各地经济社会发展实际需要，逐步在基础设施和公用事业领域扩大向社会资本开放，推广运用PPP模式，促进投资主体多元化，推进重点公益性项目建设。PPP项目投资者或项目公司通过市场化方式举债并承担偿债责任。地方政府按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任，不承担投资者或项目公司的偿债责任。

        五、完善债务资金使用管理

        （一）规范债券资金使用。政府一般债券资金只能用于公益性资本支出和适度偿还存量政府性债务，不得用于经常性支出，不得用于违规修建楼堂馆所和其他国家明确禁止的项目。专项债券资金要严格限定用于发债对应的具体项目，不得用于平衡预算和其他项目。确需调整债券资金使用项目，须报市政府审定后，按规定上报上级部门批准或备案。

        各单位申请使用地方政府债券资金的，应按发债对应具体项目使用，不得调剂使用其他项目。

       （二）规范债券申报审批程序。本级政府根据省政府下达的新增债券，财政部门确定使用方案和具体项目后报市政府审定，经市政府同意后报市人大常委会批准。

        （三）债券收支纳入预算管理。地方政府债券收支全额纳入各级政府财政预算管理，一般债券纳入一般公共预算管理，专项债券纳入政府性预算管理。专项债券收支应按照单项政府性基金收支平衡，不同政府基金间不得调剂。执行中专项债券对应的单项政府性基金不足以偿还本金的，可以从相应的公益性项目单位调入专项收入弥补。使用债券资金的部门和单位，要将债券收入、支出、还本付息等纳入部门预算和单位预算，严格按照相应的预算制度和会计核算制度管理。

        将当年新增的一般债券、专项债券分别纳入一般公共预算、政府性基金预算的收入预算。将政府存量债务的还本付息、债务资金安排的支出、PPP项目和承担公益性项目企事业单位的财政补贴、资本金注入等，按资金性质分别纳入一般公共预算、政府性基金预算的支出预算。

        （四）完善向人大报告内容。市财政部门在向市人大常委会报告时，应将债券资金编列到具体项目，重点说明预算安排举借的债务是否合法、合理，是否有审慎的偿还计划和稳定的偿还资金来源，债券限额分配情况、债务项目建设情况等重要事项。

        （五）严格存量债务的预算管理。及时将政府存量债务分类纳入预算管理，控制存量债务，逐步消化。纳入预算管理的债务原有权债务关系不变，偿债资金要按照预算管理要求规范管理。

        六、保障债务按期偿还

        按照“谁举债、谁偿还、谁承担责任”的原则，区别落实偿还责任。一般债券债务和专项债券债务等政府性债务纳入预算管理，一般债券纳入年初预算一般公共预算偿还，必要时可通过调入政府性基金和国资预算资金偿还，专项债券纳入政府性基金预算偿还。存量债务由政府督促债务单位制定偿还计划和落实偿还资金来源，及时按照偿还计划筹措资金足额偿还。政府或有债务纳入预算监管范围，加强对或有债务的统计分析和风险防控，敦促偿债主体及时偿还债务。对于或有债务确需政府依法承担偿债责任的，偿债资金要纳入相应预算管理，并相应追究原偿债主体责任，扣减有关经费。对未按要求纳入预算管理的，不得安排财政性资金偿还，也不得纳入政府债券置换范围。有关债务举借单位和连带责任人按协议约定认真落实偿债责任，明确偿债时限，按时还本付息，不得单方面改变原有债权债务关系，不得转嫁偿债责任和逃废债务。

        七、政府债务风险防控         

        （一）实施债务风险预警机制。市财政部门将根据市本级一般债务、专项债务、或有债务等情况，测算债务率、新增债务率、偿债率、逾期债务率等指标，评估本地区债务风险状况，及时进行风险预警，按程序制定风险预警消化方案。

        （二）建立健全偿债准备金机制。建立偿债准备金制度，按规定编制预算并分年度纳入预算安排纳入预算管理，优先用于偿还到期确需由政府偿还的存量债务。偿债准备金实行专账核算、专款专用。

        （三）建立债务风险应急处置机制。各地各单位要建立债务风险应急处置预案，建立债务违约责任追究机制。各单位出现偿债困难时，要通过压缩一般性支出、处置可变现资产等方式，多渠道筹集资金确保债务偿还。各单位确实无法偿还政府性债务的，要及时报告市政府并抄送市财政局，本政府和上级政府应逐级启动债务风险应急处置预案、明确责任追究机制，切实化解风险，并追究相关人员责任。

        八、建立考核问责机制

        严格把政府性债务作为一项硬指标纳入政绩考核。尽快建立考核问责机制，对违法违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务等行为，要严肃追究相关责任人员的责任。各镇（区）、各部门要充分认识加强政府性债务管理工作的重要性和严肃性，从思想上纠正不正确的政绩观，认真落实中央和省的工作要求，切实加强政府性债务管理。